III C Reglur um ríkisfang og réttur til stjórnmálaþátttöku

 

Til baka í efnisyfirlit III hluta

Ákvörðun um veitingu ríkisfangs er í valdi hvers ríkis og hafa reglur þjóðaréttar óveruleg áhrif á reglur um ríkisfang.[1]  Innan þjóðaréttar er byggt á þeirri kenningu að ríki séu aðilar þjóðaréttar (rétthafar) og er þá byggt á líkingu við stöðu einstaklinga gagnvart ríkisvaldi. Staða einstaklinga að því er varðar þjóðarétt er aftur á móti ákvörðuð með vísan til þegnréttar þeirra í tilteknu ríki.[2] Ákvörðunarvald ríkja varðandi veitingu ríkisborgararéttar byggist ennfremur á fullveldi þeirra og verður það vald að jafnaði ekki takmarkað. Ber hverju ríki að virða ákvarðanir annarra ríkja varðandi þegnrétt, nema brjóti gegn þjóðréttarvenju eða viðurkenndum meginreglum. Þá er í valdi hvers ríkis að skera úr ágreiningi um ríkisfang, þ.e. hvort einstaklingur nýtur þegnréttar, og ræðst sú ákvörðun af landslögum. Reglur þjóðaréttar sem geta haft áhrif á reglur um ríkisfang eru því einkum reglur sem hafa það að markmiði  að koma í veg fyrir að einstaklingar njóti þegnréttar í mörgum ríkjum[3] sem og að einstaklingar verði ríkisfangslausir. Um reglur varðandi ríkisfang er fjallað í III C-1.

 

Vegna þess sérstaka sambands sem talið er vera milli ríkis og þegna þess, einkum varðandi þátttöku í opinberu lífi og ákvarðanatöku og löggjöf innan ríkisins, er útlendingum ekki veittur sami aðgangur að stjórnmálaumsvifum og ákvarðanatöku og eigin þegnum. Reglur þjóðaréttar grípa óverulega inn í þetta sérstaka samband ríkis og þegna. Alþjóðasamningar, s.s. SBSR og MDE hafa að geyma ákvæði sem beinlínis heimila takmarkanir á umsvifum útlendinga (16. gr. MSE) og leggja blessun sína yfir þá tilhögun að kosningaréttur og kjörgengi sé takmarkað við eigin þegna (25. gr. SBSR). Nýrri hugmyndir, byggðar á lýðræðishefðum, hafa  þó leitt til breyttra áherslna í sambandi við þátttöku einstaklinga í ákvarðanatöku sem varða málefni þeirra og hafa ríki í auknum mæli heimilað stjórnmálaþátttöku útlendinga sem búsettir eru á svæðinu einkum í málefnum sveitarfélaga.  Koma þessar áherslur m.a. fram í samningum Evrópuráðsins, m.a. samningi um þátttöku útlendinga í opinberu lífi í sveitarfélögum. Er fjallað um þessi atriði í III C-2.

 

Reglur Evrópusambandsins um þegnrétt (20.gr StESB, áður 17. gr. Rs.) og kosningarétt og kjörgengi í kosningum til Evrópuþingsins og í sveitarstjórnarkosningum í búsetulandi (22.gr StESB, áður 19.gr. Rs.)  ná ekki til EES-samningsins. Ekki verður fjallað um þessar reglur hér.

 

Niðurstöður

Reglur um ríkisfang og stjórnmálaþátttöku ríkisborgara standa nærri kjarna ríkishugtaksins og endurspegla hugmyndir um fullveldi ríkisins og grunnhugmyndir fulltrúalýðræðisins. Reglur þjóðaréttar veita ríkjum þess vegna verulegt svigrúm við ákvarðanir sem lúta að þessum málum og þeir þjóðréttarsamningar sem gerðir hafa verið endurspegla oft tregðu ríkja til að takmarka vald sitt í þessum málaflokki. Þetta kemur fram bæði að því er lýtur að efnisréttindum (s.s í SBSR og MSE) og aðild að samningum (s.s. Samningi SÞ um ríkisfangslausa, en fjölmargar þjóðir hafa ekki enn fullgilt þann samning).

 

Í gildi eru alþjóðasamningar um ríkisfangslausa einstaklinga, en það þýðir að annað hvort urðu þeir ekki ríkisborgarar við fæðingu eða hafa glatað ríkisborgararétti. Ísland hefur hvorki skrifað undir samning Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu fólks án ríkisfangs frá 1954 né samning Sameinuðu þjóðanna um að draga úr ríkisfangsleysi frá 1961. Mannréttindaskrifstofa hefur í umsögn sinni um frumvarp til breytinga á útlendingalögum bent á mikilvægi þess að Ísland gerist aðili að þeim. Samningarnir miða að því að koma í veg fyrir að einstaklingar verði ríkisfangslausir en veita ýmsar undanþágur til að koma til móts við hagsmuni aðildarríkja og tregðu þeirra til að gangast undir þjóðréttarlegar skuldbindingar sem takmarka ákvörðunarvald þeirra á þessu sviði. Að einhverju leyti geta þær skuldbindingar sem leiðir af Evrópuráðssamningi um þjóðerni (sbr.  hér að framan) komið í stað þeirra skuldbindinga sem samningar SÞ fela í sér.

 

Á þessu sviði réttarins má greina tvo öndverða strauma sem tengjast auknum fólksflutningum og búsetu fólks í ríkjum öðrum en upprunaríki.  Annars vegar hafa þau sjónarmið fengið aukið vægi að vegna alþjóðlegra mannréttindasamninga sé réttarstaða útlendinga tryggð og útlendingar njóti í auknum mæli mannréttinda (hvort sem er borgaralegra og stjórnmálalegra eða efnahagslegra og félagslegra réttinda) án tillits til ríkisfangs. Vægi formlegs ríkisborgararéttar fari því minnkandi. Verður að telja vafasamt að þetta sjónarmið styðjist við framkvæmd þó að vissulega hafi vernd mannréttinda aukist umfram réttindi borgara í þrengri merkingu. Á hinn bógin má í framkvæmd greina viðleitni ríkja til að setja þrengri skilyrði bæði fyrir veitingu ríkisborgararéttar og fyrir komu- og búseturétti útlendinga. Að því er varðar stjórnmálaleg réttindi og rétt til þátttöku í stjórnmálum er niðurstaðan sú að sjónarmið um beint lýðræði og mikilvægi þess að einstaklingar hafi áhrif á ákvarðanir sem varða daglegt líf þeirra hafa skilað sér í regum um þátttöku útlendinga í málefnum sveitarfélaga. Hins vegar er  kosningaréttur til þingkosninga enn takmarkaður við ríkisborgara aðildarríkis og útlendingar standa enn höllum fæti að því er varðar formlegan aðgang að ákvarðanatöku.

 

Hérlendis hefur lögum um veitingu ríkisborgararéttar verið breytt og þau færð til nútímalegra horfs. Stjórnvöld geta nú einnig veitt ríkisborgararétt í stað þess að  Alþingi fór eitt með það vald áður. Hins vegar eru skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar allströng, m.a. almennt skilyrði um 7 ára búsetu nema sérstök atvik komi til og skilyrði um að umsækjandi hafi staðist próf í íslensku samkvæmt kröfum sem dómsmálaráðherra setur í reglugerð. Þá eru ítarlegar reglur um áhrif refsiverðra brota sem og um fjárhag og framfærslu. Þessar reglur, einkum reglur um búsetu og tungumálakunnáttu, endurspegla þá þróun sem orðið hefur í innflytjendalöggjöf  víða í Evrópu, þar sem lögð er áhersla á aðlögun innflytjenda að menningu ríkisins, sem m.a. má staðreyna með prófi í tungumálakunnáttu og þekkingu á staðháttum og menningu gistiríkisins. Ekki er komin reynsla á reglur um próf í íslensku, þar sem þessar reglur gengu nýlega í gildi. Þó er ljóst, m.a. með hliðsjón af áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3574 /2002, þar sem lagaáskilnaðarregla 1. mgr. 66. gr. STS var ítrekuð, að gæta verður að því að reglur um veitingu ríkisborgararéttar hafi skýra lagastoð (sjá III C-1). Í breytingum á lögum um ríkisborgararétt hefur verið tekið mið af þeim grunnsjónarmiðum sem koma fram í Evrópusamningi um þjóðerni, og miða að því að í framkvæmd verði sem minnst um það að einstaklingar verði ríkisfangslausir vegna mismunandi reglna um veitingu ríkisborgararéttar við fæðingu eða síðar.

 

Reglur SBSR og MSE veita útlendingum ekki kosningarétt og takmarkanir eru leyfðar á stjórnmálaumsvifum útlendinga sem og fjármögnun stjórnmálastarfsemi frá útlendingum.  Ekki hefur reynt mikið á þessi ákvæði hér á landi til þessa en í nýlegum breytingum á lögum um kosningar til sveitastjórna hefur verið tekið mið af þeim skuldbindingum sem koma fram í Evrópuráðsssamningi um þátttöku útlendinga í opinberu lífi í sveitarfélögum.  Miðar samningurinn að því að tryggja þátttöku allra útlendinga sem löglega eru búsettir á landinu í töku almennra ákvarðana á stjórnsýslustigi og veitir þeim kosningarétt og kjörgengi til sveitarstjórnarkosninga eftir fimm ára búsetu í landinu.

 

Heimildir og frekara lesefni

 

Donner, Ruth. The Regulation of nationality in International Law (2. útg.). Transnational Publishers, 1994.

Hall, Stephen. „The European Convention on Nationality and the rights to have rights" European Law Review, 586-602. 1999.

Joseph, Sarah, Schultz, Jenny og Castan, Melissa. The International Covenant on Civil and Political Rights: Cases, Materials and Commentary (2. útg.). Oxford University Press, Oxford,  New York, 2004.

Ovey, Clare og White, Robin. Jacobs and White, The European Convention on Human Rights (4. útg.). Oxford University Press, Oxford, New York, 2006.

Spanó, Róbert R. Sérstök fyrirmæli um réttarstöðu útlendinga." Björg Thorarensen, Davíð Þór Björgvinsson, Guðrún Gauksdóttir og Hjördís Björk Hákonardóttir (ritstj.). Mannréttindasáttmáli Evrópu - Meginreglur, framkvæmd og áhrif á íslenskan rétt. Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og Lagadeild Háskólans í Reykjavík, Reykjavík, 2005.

 

Skýrslur o.fl.:

Council of Europe. Explanatory Report to the Convention on the participation of Foreigners in Public Life at Local Level. (sjá hér)

Mannréttindanefnd SÞ.

Almenn athugasemd nr. 25 ( CCPR/C/21/Rev.1/Add.7).

Almenn athugasemd nr. 27 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.9).

Skýrsla um Eistland (UN doc.CCPR/C/79/Add.59).

SÞ-nefnd gegn pyndingum. Skýrsla um Ísland frá 8. júlí 2008 (CAT/C/ISL/CO/3).

Office of the High Commissioner for Human Rights. The Rights of Non-citizens. United Nations. New York and Geneva, 2006 (sjá hér)

 

 

Tilvísanir


[1] Hugtökin ríkisfang, ríkisborgararéttur og þegnréttur verða notuð hér jöfnum höndum.

[2] Sjá Donner, bls. 18.

[3] Sjá m.a. Evrópuráðssamning til að koma í veg fyrir margfaldan ríkisborgararétt og um reglur varðandi herskyldu  (Council of Europe Convention on the Reduction of Cases of Multiple Nationality) sem gekk í gildi 28. mars 1968. Ísland er ekki aðili að samningnum eða viðaukum við hann.

Þú ert að nota: brimir.rhi.hi.is