III C - 2 Réttur til stjórnmálaþátttöku

Til baka í efnisyfirlit III hluta

 

 Réttindi  Sáttmálar  Íslensk lög  Dómar, úrskurðir,álit

Réttur til stjórnmála
þátttöku

25. gr. SBSR

16. gr. MSE

3. gr. 1. viðauka MSE.

Samningurinn um þátttöku útlendinga í opinberu lífi í sveitarfélögum.

Lög nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis

Lög nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna

Lög nr. 62/1978 um bann við fjárhagslegum stuðningi erlendra aðila við íslenska stjórnmálaflokka og blaðaútgáfu erlendra sendiráða á Íslandi

Íslenskur réttur

MDE

Piermont gegn Frakklandi

Matthews gegn Bretlandi

Mattieu-Mohin og Clerhayt gegn Belgíu

Podkolzina gegn Lettlandi

Handyside gegn Bretlandi

Partisi gegn Tyrklandi

UA

UA 3820/2003

 

SBSR

25. gr. SBSR

Án mismununar þeirrar sem um getur í 2. gr. og án ósanngjarnra takmarkana skal sérhver borgari eiga rétt á og hafa tækifæri til:

(a) að taka þátt í opinberri starfsemi, á beinan hátt eða fyrir milligöngu fulltrúa sem eru kosnir á frjálsan hátt;

(b) að kjósa og vera kjörinn í raunverulegum reglubundnum kosningum þar sem almennur og jafn kosningaréttur gildir og kosið er leynilegri kosningu sem tryggir frjálsa viljayfirlýsingu kjósendanna;

(c) að hafa aðgang að opinberu starfi í landi sínu á almennum jafnréttisgrundvelli.

 

 

Eins og sést í fyrstu málsgrein þessa ákvæðis er rétturinn samkvæmt ákvæði þessu bundinn við borgara, þ.e.a.s. ríkisborgara lands og er því um að ræða undantekningu frá þeirri reglu að tryggja beri öllum innan lögsögu aðildarríkis réttindi þau sem kveðið er á um í samningnum. Ef ríki hyggst gera greinarmun á ríkisborgurum, sem öðluðust réttinn við fæðingu, eða þeim, sem réttinn fengu síðar, þá hefur mannréttindanefnd SÞ lýst því að það myndi hugsanlega vera í ósamræmi við 25. gr. SBSR (sjá Almenna athugasemd nr. 25). Nefndin hefur einnig sagt að ríki geti veitt útlendingum rétt til stjórnmálaþátttöku í ákveðnum landshlutum.[1] Í þessu sambandi skal bent á samninginn um þátttöku útlendinga í opinberu lífi í sveitarfélögunum, sjá hér að neðan.

 

Sé útlendingum veittur einhvers konar réttur til stjórnmálaþátttöku má sá réttur ekki vera byggður á mismunun. Það bryti ekki gegn 25. gr., þar sem hún gildir eingöngu um ríkisborgara. Hins vegar kynni slíkt að brjóta gegn banni samningsins við mismunun í 2., 3. og 26. gr.[2]

Til baka í töflu

 

MSE

16. gr. MSE

Ekkert ákvæði í 10., 11. og 14. gr. skal talið geta hindrað samningsaðila í að setja skorður við stjórnmálaumsvifum útlendinga.[3]

 

Orðalag þessa ákvæðis bendir til þess að verulegum takmörkunum megi beita gagnvart stjórnmálaumsvifum útlendinga og frekari takmörkunum en heimilar eru t.d skv. 2. mgr. 10. og  11. gr. MSE. Þær tryggingar sem eru settar varðandi tjáningarfrelsi, fundafelsi og bann við mismunun að því er varðar réttindi tryggð í MSE virka því ekki að öllu leyti þegar um útlendinga er að ræða og er aðildarríkjum MSE  heimilt að gera greinarmun á útlendingum og eigin þegum þegar kemur að stjórnmálaumsvifum þeirra. Þó skal horfa til þess að hér er um heimildarákvæði að ræða, þannig að ríkjum er ekki skylt að beita takmörkunum á þessi réttindi.[4] Jafnframt þarf að líta til þess að um undantekningu frá meginreglu 1. gr. samningsins um að tryggja beri öllum innan lögsögu aðildarríkis þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum. Þar af leiðandi beri að túlka hugtakið „stjórnmálaumsvif" þröngt.[5]

 

Þess ber að geta að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur ekki skoðað þetta ákvæði í dómaframkvæmd[6] ef frá er talið mál Piermont gegn Frakklandi[7]  en það var um margt óvenjulegt. Málið fjallaði um mótmæli gegn kjarnorkutilraunum og höfðu samtök mótmælenda boðið Piermont, þýskum þingmanni Evrópuþingsins, að taka þátt í mótmælum á frönsku yfirráðasvæði í Suður-Kyrrahafi (frönsku Pólinesíu). Var Piermont vísað úr landi og bönnuð endurkoma og var það bann m.a. rökstutt með vísan til 16. gr. MSE. MDE féllst ekki á að 16. gr. ætti við, þar sem Piermont væri ekki „útlendingur" í skilningi samningsins, en líta yrði svo á að ríkisfang í einu aðildarríkja Evrópubandalagsins (nú Evrópusambandsins) nægði til þess að viðkomandi teldist ekki útlendingur. Auk þess var vísað til stöðu Piermont sem þingmanns Evrópuþingsins og þess að íbúar frönsku Pólinesíu höfðu kosningarétt í kosningum til Evrópuþingsins.

 

Þegar ákvæðið er skoðað verður jafnframt að horfa til samningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, en hann gengur að sumu leyti lengra en en Mannréttindasáttmálinn.[8] Þá verður einnig að líta til 10. gr. og 11. gr. MSE, sem vísað er til í ákvæði 16. gr. Tilvísun 16. gr. til þessara tveggja ákvæða þýðir að heimilt er að leggja takmarkanir á tjáningarfrelsi sem og funda- og ferðafrelsi útlendinga umfram það sem leyfilegt væri ella, í þeim tilvikum sem falla undir stjórnmálastarfsemi.[9]

Til baka í töflu

 

Í 10. gr. MSE um tjáningarfrelsi segir:

1. Sérhver maður á rétt til tjáningarfrelsis. Sá réttur skal einnig ná yfir frelsi til að hafa skoðanir, taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda. Ákvæði þessarar greinar skulu eigi hindra ríki í að gera útvarps-, sjónvarps- og kvikmyndafyrirtækjum að starfa aðeins samkvæmt sérstöku leyfi.

2. Þar sem af réttindum þessum leiðir skyldur og ábyrgð er heimilt að þau séu háð þeim formsreglum, skilyrðum, takmörkunum eða viðurlögum sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, landvarna eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna, mannorði eða réttindum og til þess að koma í veg fyrir uppljóstran trúnaðarmála eða til þess að tryggja vald og óhlutdrægni dómstóla.

 

„Tjáningarfrelsi er ein af lykilstoðum lýðræðislegs samfélags og ein af skilyrðum fyrir framför þess og þróun hvers manns." Þannig lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu mikilvægi þessa réttar í máli Handyside gegn Bretlandi.[10] Tjáningarfrelsi nær til alls forms tjáningar og allra miðla, þ.m.t málverk, bækur, kvikmyndir, upplýsingabæklingar og yfirlýsingar í útvarpi. Tjáningarfrelsið er mikilvægt til að stuðla að lýðræði, ljóstra upp um valdníðslu og stuðla að þróun á sviði stjórnmála, lista, vísinda og menningar. Þó má einnig nýta tjáningarfrelsi til að ýta undir aðra, neikvæða þætti samfélagsins.[11]

 

Takmarkanir á tjáningarfrelsi eru leyfilegar. Eins og stendur í 1. mgr. 10. gr. má setja á leyfiskerfi við suma starfssemi. Í 2. mgr. er síðan kveðið á um að setja megi skilyrði, takmarkanir og viðurlög í tilvikum þar sem nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi. Má það þó bara í ákveðnum tilvikum, sem nefnd eru og verða þær takmarkanir að vera settar með lögum. Til viðbótar við þessar takmarkanir koma takmarkanir sem rökstyðja má með vísan til 16. gr. MSE, en ekki hefur reynt á þetta fyrir MDE.

Til baka í töflu

 

Í 11.gr. MSE er fjallað um funda- og félagafrelsi:

1. Rétt skal mönnum að koma saman með friðsömum hætti og mynda félög með öðrum, þar á meðal að stofna og ganga í stéttarfélög til verndar hagsmunum sínum.

 2. Eigi skal réttur þessi háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Ákvæði þessarar greinar skulu eigi vera því til fyrirstöðu að löglegar takmarkanir séu settar við því að liðsmenn hers og lögreglu eða stjórnarstarfsmenn beiti þessum rétti.

 

Í grófum dráttum má segja að í félagafrelsi felist frelsi til að stofna og ganga í félög svo sem stjórnmálaflokka og verkalýðsfélög sem og hvers konar félög af öðrum toga. Innan þessa falla einungis félög af einkaréttarlegum toga. Félög mynduð af ríkinu standa alla jafnan utan við gildissvið þessa ákvæðis.

 

Hvað varðar stjórnmálaflokka þá hefur Mannréttindadómstóll Evrópu sagt, í máli Refah Partisi gegn Tyrklandi,[12] að 11. gr. veiti slíkum flokkum ekki vernd, fari markmið þeirra gegn sáttmálanum. Hvetji forsvarsmenn flokka til ofbeldis eða ef stefna þeirra virði ekki lýðræði þá geti þeir ekki leitað skjóls í ákvæðum Mannréttindasáttmálans.

Til baka í töflu

 

Réttur til frjálsra kosninga

3. gr. 1. viðauka MSE

Samningsaðilar skuldbinda sig til þess að halda frjálsar kosningar með hæfilegu millibili, og sé atkvæðagreiðsla leynileg og fari fram við aðstæður er tryggi það að í ljós komi álit almennings með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings.

 

Í inngangsorðum að MSE er því lýst yfir að virkt og lýðræðislegt stjórnarfar sé eitt af grundvöllum frelsisins. Ákvæði 3. gr. 1. viðauka tryggir frjálsar kosningar sem er ein af undirstöðum þessa. Mannréttindadómstóllinn hefur sagt, t.d. í máli Matthews gegn Bretlandi[13], að þetta ákvæði tryggi einn þátt virks, lýðræðislegs stjórnarfars.

 

Í máli Mathieu-Mohin og Clerfayt gegn Belgíu[14] komst MDE að þeirri niðurstöðu að einstaklingar geti byggt rétt á þessu ákvæði. Telji einstaklingur að brotið sé á rétti sínum þarf dómstóllinn að kanna hvort að brotið sé gegn rétti hans til að láta í ljós álit sitt samkvæmt 3. gr. 1. viðauka.[15]

 

Ákvæði þetta tryggir þó ekki öllum einstaklingum á yfirráðasvæði ríkja réttinn til að kjósa. Sumir ríkisborgarar njóta ekki réttarins til að kjósa. Í Matthueu-Mohin málinu sagði dómurinn að skilyrði fyrir því að mega kjósa megi ekki hindra réttindin svo alvarlega að kjarni réttarins hverfi þannig að ákvæðið hafi ekkert gildi. Þau verða að vera sett í lögmætum tilgangi og í samræmi við meðalhóf.[16] Sáttmálinn gerir ekki kröfu um ákveðið kosningafyrirkomulag og ríki fá mikið svigrúm til að ákveða slíkt svo framarlega sem álit almennings kemur fram með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings.[17]

 

Ríkjum er heimilt að takmarka kosningarétt og kjörgengi til löggjafarþings þegar fyrir hendi er lögmætur tilgangur. Í máli Podkolzina gegn Lettlandi[18] var fjallað um þá ákvörðun að taka af lista frambjóðenda fulltrúa rússnesnka minnihlutans í Lettlandi vegna þess að kunnátta hennar í lettnesku væri ófullnægjandi. Dómstóllinn taldi að ekki væri heimilt að setja tungumálakunnáttu sem skilyrði fyrir kjörgengi þannig að leiddi til þess að einstaklingar væru sviptir rétti til þátttöku í kosningum.  

 

Takmörkun kosningaréttar og kjörgengis á grundvelli ríkisfangs er þó, eins og áður segir, í valdi hvers ríkis og brýtur ekki gegn ákvæðum MSE.

Til baka í töflu

 

Samningur um þátttöku útlendinga í opinberu lífi í sveitarfélögum

Samningur þessi (sjá hér) er einn af samningnum Evrópuráðsins. Hann var fullgiltur af Íslands hálfu árið 2004. Tilgangur samningsins var að bregðast við auknum fjölda innflytjenda í aðildarríki Evrópuráðsins og skapa regluverk sem aðstoðar við aðlögun þeirra í sveitarfélögum. Í grófum dráttum má segja að reglurnar tryggi útlendingum rétt til upplýsinga um borgaraleg réttindi sín og skyldur, stjórntæki svo sem nefndir sem halda uppi málstað þeirra og endurspegla skoðanir útlendinga á stjórnsýslustigi. Þá veitir samningurinn þeim útlendingum sem hafa uppfyllt ákveðin skilyrði rétt til að kjósa og bjóða sig fram í sveitastjórnarkosningum.[19]

 

Í 3. gr. samningsins er útlendingum tryggður réttur til tjáningarfrelsis og til funda- og félagafrelsis, en í b-lið greinarinnar er sérstaklega tekið fram að rétturinn til félagafrelsis feli í sér rétt útlendinga, sem eru búsettir í landinu, til að stofna samtök í sveitarfélaginu til hagsmunagæslu eða til að vinna að öðrum sameiginlegum málefenum.  Gert er ráð fyrir því í skýringum sem fylgdu samningnum að hann verði túlkaður til samræmis við MSE (sbr. umfjöllun hér að ofan um ákvæði 10. og 11. gr. MSE og takmörkun þá sem kemur fram í 16. gr. MSE). Ekki er þó ólíklegt, miðað við tilgang og forsendur samningsins, að útlendingar gætu byggt frekari rétt á 3. gr. samningsins, en á ákvæðum MSE, ef reyndi á slík álitaefni.

 

4. og 5. gr samningsins endurspegla sjónarmið um beint lýðræði og þau sanngirnissjónarmið að útlendingar, sem búsettir eru í sveitarfélagi, hafi sama rétt og aðrir til að láta í ljós skoðanir sínar og hafi áhrif á ákvarðanatöku sem tengist daglegu lífi þeirra. 6. gr. samningsins mælir síðan fyrir um kosningarétt í sveitarstjórnakosningum.

 

4. gr.
Hver samningsaðili skal leitast við að tryggja að hæfilegt átak sé gert til að stuðla að þátttöku útlendinga sem eru búsettir í landinu þegar mál eru borin undir almenning, unnið er að skipulagsmálum og annað samráð er haft við almenning um málefni sveitarfélagsins.

6. gr.
1. Með fyrirvara um 1. mgr. 9. gr. skuldbindur hver samningsaðili sig til þess að veita kosningarétt og kjörgengi í sveitarstjórnarkosningum hverjum þeim útlendingi, sem er búsettur í landinu, enda fullnægi hann gildandi lagaskilyrðum um ríkisborgara í landinu og hafi enn fremur haft lögmæta og fasta búsetu í ríkinu um fimm ára skeið fyrir kosningarnar.
2. Þó er samningsríki heimilt að lýsa yfir því, þegar það afhendir skjal um fullgildingu, staðfestingu, samþykki eða aðild, að það hyggist takmarka beitingu 1. mgr. við kosningaréttinn eingöngu.

Til baka í töflu

 

Þau mál sem 4. gr. vísar til eru til dæmis skipulagsmál, sem skipta útlendinga jafnt máli sem ríkisborgara. Með hæfilegu átaki er átt við þær aðgerðir sem sanngjarnt er að gera kröfu um að stjórnvöld hafi í frammi.

 

Ákvæði 1. mgr. 6. gr. samningsins útilokar ekki möguleika á að viss formskilyrði séu sett til að útlendingur geti kosið, jafnvel þó að ekki sé gerð sama krafa til ríkisborgara. Getur slíkt skilyrði til dæmis verið að útlendingur sæki um að fara á kjörskrá. Skilyrði mega þó ekki vera þess eðlis að draga úr gildi 6. gr. eða hindra verulega möguleika útlendings á að neyta kosningaréttar síns.[20] Almennt heimilar 9. gr. samningsins að hömlur séu lagðar á þau réttindi sem samningurinn veitir á stríðstímum og þegar önnur hætta ógnar þjóðlífinu. Yrðu þessar takmarkanir einnig skýrðar til samræmis við ákvæði MSE.

 

Réttindi þau sem samningurinn veitir eiga við um alla útlendinga sem eru löglega búsettir innan ríkisins og er því rýmri en þeir sáttmálar Evrópuráðsins sem eingöngu veita ríkisborgurum annarra aðildarríkja Evrópuráðsins réttindi. Er þetta byggt á framkvæmd þeirra Evrópuríkja sem þegar höfðu veitt útlendingum rétt til kosninga á sveitarstjórnarstigi og er í samræmi við lýðræðisröksemdir.

 

Gerðar voru breytingar á lögum nr. 5/1998 um kosningar til sveitastjórna með lögum nr. 27/2002. Í greinargerð með breytingunum sagði að með breytingunum á 2. gr. væru uppfyllt skilyrði samningsins. Í 2. gr. laganna er nú kveðið á um að erlendir ríkisborgarar sem átt hafa lögheimili hér á landi í fimm ár samfellt fyrir kjördag eigi kosningarétt enda fullnægi þeir öðrum skilyrðum til að mega kjósa.

Til baka í töflu

 

Íslenskur réttur

Lög nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis gera það að skilyrði að einstaklingur sé íslenskur ríkisborgari til að hann geti kosið til Alþingis sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Skilyrði fyrir kjörgengi eru jafnframt þau að viðkomandi sé íslenskur ríkisborgari en í 4. gr. laganna segir: „Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá sem kosningarrétt á skv. 1. gr. og hefur óflekkað mannorð. Hæstaréttardómarar og umboðsmaður Alþingis eru þó ekki kjörgengir."

 

Lög nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna gera útlendingum kleift að kjósa en 3. mgr. 2. gr. laganna segir:

 

Enn fremur eiga kosningarrétt danskir, finnskir, norskir og sænskir ríkisborgarar sem átt hafa lögheimili hér á landi í þrjú ár samfellt fyrir kjördag og aðrir erlendir ríkisborgarar sem átt hafa lögheimili hér á landi í fimm ár samfellt fyrir kjördag enda fullnægi þeir að öðru leyti skilyrðum 1. mgr.

 

Í 3. gr. laganna segir síðan að hver sá, sem á kosningarétt í sveitarfélaginu skv. 2. gr. og hefur ekki verið sviptur lögræði, sé kjörgengur í sveitarstjórn. Þessi ákvæði voru sett inn með lögum nr. 27/2002, er breyttu lögum nr. 5/1998. Í greinargerð með breytingarlögunum kemur fram að þetta sé gert til að uppfylla lágmarksskilyrði sáttmála Evrópuráðsins um þátttöku útlendinga í opinberu lífi á sveitarstjórnarstigi, sem fjallað hefur verið um hér að ofan. Kemur þar fram að kosningaréttur þessi gildi einnig þegar kosið er um sameiningu sveitarfélaga, sbr. 7. mgr. 90. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

 

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr.3820/2003 var fjallað um meðferð á meðlimum samtakanna Falun Gong árið 2002. Þar sagði umboðsmaður að útlendingar njóti verndar samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi. Réttur manna til að safnast saman friðsamlega nyti jafnframt verndar 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið veiti öllum, hvort heldur íslenskum eða erlendum, rétt til að safnast saman.

 

Í skýrslu sinni um Ísland lýsti nefndin gegn pyndingum áhyggjum af málum er vörðuðu framferði löggæslumanna í tengslum við mótmæli. Sagði nefndin að í tilvikum sem þeim yrði ríkið að sjá til þess að fullyrðingar um óeðlilega framkomu væru rannsakaðar.

 

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 62/1978 er íslenskum stjórnmálaflokkum óheimilt að taka við gjafafé eða öðrum fjárhagslegum stuðningi til starfsemi sinnar hérlendir frá erlendum aðilum. Samkvæmt 2. gr. taka lögin til stjórnmálaflokka og félagasamtaka þeirra, svo og til hvers konar stofnana, sem starfa á þeirra vegum, beint eða óbeint, þ. a m blaða. Bann það sem felst í 1. gr. laganna nær til hvers konar stuðnings sem metinn verður til fjár, þ.á m. til greiðslu launa starfsmanna eða gjafa í formi vörusendinga, sbr. 3. gr. Erlendir aðilar teljast samkvæmt lögunum sérhverjar stofnanir eða einstaklingar, sem hafa erlent ríkisfang, hvort sem þeir eru búsettir hér á landi eða ekki, sbr. 4. gr. laganna. Brot gegn fyrirmælum 1. gr. laga nr.62/1978 varðar sektum, sbr. 1. mgr. 5. gr., og skal fjármagn, sem af hendi er látið í trássi við lögin, gert upptækt og renna til ríkissjóðs, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Til baka í töflu

 

Tilvísanir


[1] Almenn athugasemd nr. 25.

[2] Joseph, Schultz og Castan, bls. 651.

[3] 10. gr. MSE er um tjáningarfrelsi, 11. gr. um funda- og félagafrelsi og 14. gr. um bann við mismunun.

[4] Ovey og White, bls. 240.

[5] Spanó, bls. 529.

[6] Ovey og White, bls. 240.

[7] Piermont gegn Frakklandi (dómur 27. apríl 1995).

[8] Spanó, bls. 528.

[9] Spanó, bls. 528.

[10] Handyside gegn Bretlandi (dómur 7. desember 1976).

[11] Ovey og White, bls. 318.

[12] Refah Partisi gegn Tyrklandi (dómur 13. febrúar 2003).

[13] Matthews gegn Bretlandi (dómur 18. febrúar 1999).

[14] Matthieu-Mohin og Clerhayt gegn Belgíu (dómur 2. mars 1987).

[15] Ovey & White, bls. 392.

[16] Þýðing höfundar [EÓ].

[17] Ovey og White, bls. 393.

[18] Podkolzina gegn Lettlandi (dómur 9. apríl 2002).

[19] Council of Europe. Explanatory Report to the Convention on the participation of Foreigners in Public Life at Local Level. (sjá hér)

[20] Sama heimild. (sjá hér)

Til baka í töflu

Þú ert að nota: brimir.rhi.hi.is