Réttarstaða útlendinga að íslenskum rétti

Inngangur
Baksvið
Lýsing verkefnis
Megináherslur
Uppbygging

Niðurstöður

Birting
Leiðbeiningar um notkun vefútgáfu

Leiðbeiningar um prentun skjals

 I hluti: Þjóðréttarskuldbindingar

 II hluti:Útlendingar og réttarstaða þeirra

 III hluti:Borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi

 IV hluti: Efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi

 

 

Inngangur

Verkefni unnið á vegum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands, með styrk frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti og með styrk til birtingar niðurstaðna frá Mannréttindastofnun Háskóla Íslands. 

Umsjón Dóra Guðmundsdóttir, Cand.Jur, LL.M. 

Vinnsla III. hluta verkefnisins var  í  höndum Eggerts Ólafssonar Mag.Jur. og  vinnsla IV. hluta verkefnisins í höndum Eirik Sørdal, Cand. Jur, BA. 

 

Niðurstöður miðast við íslenska löggjöf í október 2011.

 

Baksvið

Þrátt fyrir ítarlega löggjöf  um útlendinga ríkir réttaróvissa á ýmsum sviðum sem varða málefni útlendinga sérstaklega. Er það m.a. vegna þess að  alþjóðlegir samningar (mannréttindasamningar sem og aðrir þjóðréttarsamningar) leggja skyldur á íslenska ríkið og skapa sumar þessarra skuldbindinga bein réttindi og skyldur í landsrétti en aðrar hafa - eða ættu að hafa - áhrif á skýringu og beitingu landsréttar.

 

Ákvæði laga, stjórnarskrár og mannréttindasamninga taka að meginstefnu til jafnt til allra þeirra sem eru (löglega) á yfirráðasvæði ríkis og eiga því við um útlendinga sem og eigin þegna. Það eru þó ýmsar ástæður fyrir því að staða útlendinga er stundum frábrugðin stöðu eigin þegna og oft lakari. Bæði lög og þjóðréttarsamningar heimila í sumum tilvikum að greinarmunur sé gerður á ríkisborgurum (eða einstaklingum búsettum á yfirráðasvæði ríkis) annars vegar og útlendingum hins vegar. Þá eiga útlendingar oft erfiðara með að ná fram réttindum sínum og/eða að fá aðgang að upplýsingum og úrlausnaraðilum í réttarágreiningi.  Er ekki  útilokað að misræmis gæti við ákvörðun málefna útlendinga og að útlendingar nái ekki fram þeim réttindum sem þeim eru tryggð að gildandi rétti og að teknu tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga ríkisins.

 

Lýsing verkefnisins: umfang

Verkefnið felur í sér lögfræðilega rannsókn á réttarstöðu útlendinga að íslenskum rétti. Áhersla er lögð á að kanna þær skyldur sem fullgiltir og lögfestir þjóðréttarsamningar sem tryggja mannréttindi leggja á íslensk stjórnvöld. Þessi afmörkun leiðir til þess að ekki er fjallað um þjóðréttarsamninga sem ekki snúa að mannréttindavernd, s.s. samninga Norðurlandaráðs, eða tvíhliða samninga milli Íslands og annarra ríkja. Verkefnið undanskilur frá rannsókn réttarstöðu flóttamanna og sérreglur sem gilda um EES-útlendinga. Ástæða þess að þessi svið eru undanskilin á þessu stigi er, að því er varðar flóttamenn, að þar er um sérstakt svið réttarins að ræða.[1]  Réttarstaða EES-útlendinga[2] fellur einnig undir sérstakt og umfangsmikið svið réttarins sem ekki eru tök á að rannsaka í þessum hluta verkefnisins. Þetta svið réttarins hefur verið áberandi á undanförnum árum en þrátt fyrir mikilvægi þeirra reglna sem gilda um EES-útlendinga eru þær takmarkaðar við þann hóp og eru sérreglur sem veita meiri réttindi en leiða má af öðrum samningum og lögum. Á viðeigandi stöðum í verkefninu er gefið stutt yfirlit yfir reglur EES-samningsins þar sem þær koma til álita.

Eins og fram kemur í lýsingu verkefnisins  er meginmarkmið þess að gera grein fyrir bindandi þjóðréttarskuldbindingum sem hafa áhrif á réttarstöðu útlendinga hér á landi. Vegna umfangs verksins var áherslan lögð á upplýsingaöflun og framsetningu niðurstaðna. Var markmiðið að setja fram heimildir og niðurstöður með aðgengilegum hætti, þannig að hafi hagnýtt gildi og gagnist þeim sem leita upplýsinga um réttarstöðu útlendinga að íslenskum rétti og að teknu tilliti til bindandi þjóðréttarskuldbindinga. Vonum við að með því að nýta upplýsingatækni (sem gerir mögulegt að nálgast heimildir á auðveldan hátt) með fræðilegri úrvinnslu á þessu réttarsviði geti niðurstöður verkefnisins nýst bæði við réttarframkvæmd og fyrir þá sem hyggja á frekari lögfræðilegar rannsóknir á þessu sviði.

 

Megináherslur

Við vinnslu verkefnisins hefur megináherslan verið lögð á eftirfarandi þætti     

1) að draga saman með tæmandi hætti þær þjóðréttarlegu skuldbindingar á sviði mannréttinda sem hafa áhrif á réttarstöðu útlendinga hér á landi. Markmið verkefnisins er því að hluta til að afla upplýsinga og skrásetja þær heimildir sem skipta máli um áhrif þjóðréttarlegra skuldbindinga á réttarstöðu útlendinga, en skort hefur á að hægt sé að finna aðgengilegar upplýsingar á þessu sviði.

2) Annað markmið verkefnisins er að rannsaka inntak þessarra þjóðréttarlegu skuldbindinga og áhrif þeirra á réttarstöðu útlendinga að íslenskum landsrétti. Við þess rannsókn er viðurkenndum aðferðum lögfræði beitt  við greiningu á inntaki þjóðréttarsamninga sem og greiningu á íslenskri löggjöf og réttarframkvæmd stjórnsýsluhafa og dómstóla hérlendis. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að gefa tæmandi úttekt á öllum réttarsviðum en þau svið eru rannsökuð sem sérstaklega snerta stöðu útlendinga.

3)Þar sem um lögfræðilega rannsókn er að ræða  er meiri áhersla lögð á að lýsa gildandi heimildum og inntaki þeirra en að fjalla um framkvæmd stjórnvalda og/eða stofnana sem vinna að málefnum útlendinga. Mikið verk hefur verið unnið í málefnum útlendinga á undanförnum árum, eins og sjá má m.a. af heimasíðum ráðuneytanna (www.utanrikisraduneyti.is; www.felagsmalaraduneyti.is ) sem og af rannsóknum á málefnum innflytjenda (mannréttindi www.humanrights.is; sjá einnig gagnlega upplýsingaskrá á www.mirra.is; www.redcross.is ), og starfi þeirra stofnana og aðila sem veita ráðgjöf á þessu sviði ( www.mcc.is; www.ahus.is).

Með verkefninu er leitast við að bæta við þessa vinnu með lögfræðilegri úttekt á þjóðréttarlegum skuldbindingum sem hafa áhrif á stöðu útlendinga og á réttarframkvæmd hér á landi.

 

Uppbygging

Fyrsti hluti (I) fjallar um lögfræðileg grundvallaratriði um reglur þjóðaréttar og með hvaða hætti þjóðréttarlegar skuldbindingar binda ríki. Þá er fjallað um skuldbindingar sem varða mannréttindi og gefið yfirlit yfir þær skuldbindingar sem íslenska ríkið hefur gengist undir með fullgildingu samninga Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins. Þá er fjallað í stuttu máli um þjóðréttarleg viðurlög og eftirlit með framkvæmd ríkja. Einnig er fjallað um hver áhrif þjóðréttarskuldbindingar hafa á skýringu og beitingu landsréttar. Fjallað er um hlutverk löggjafa, stjórnvalda og dómstóla við að framfylgja þjóðréttarlegum skuldbindingum og það skýrt hvenær og hvernig þjóðréttarreglur hafa áhrif í réttarágreiningi. Vegna þess að eftirlitskerfi þeirra samninga sem varða mannréttindi er að meginstefnu til hvorki bindandi né aðgengilegt fyrir einstaklinga (með mikilvægum undantekningum) verður að telja það raunhæfara að leita leiðréttinga innan þess ríkis þar sem ætlað brot gegn mannréttindasamningum er framið.

 

Annar hluti (II) fjallar um skilgreiningu á ,,útlendingi" og er þar gefið yfirlit yfir það hvenær þjóðréttarreglur heimila að greinarmunur sé gerður á réttarstöðu eigin ríkisborgara og útlendinga. Þá er gefið almennt yfirlit yfir þær þjóðréttarskuldbindingar sem sérstaklega varða útlendinga, þ.e. einkum farandlaunþega ( bæði þá þjóðréttarsamninga sem Ísland hefur fullgilt og þá samninga sem gerðir hafa verið en íslenska ríkið hefur ekki fullgilt).

 

Í þriðja hluta (III) er fjallað um inntak borgaralegra og stjórnmálalegra réttinda sem tryggð eru í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að, sem og hvernig þessi réttindi hafa áhrif á réttarstöðu útlendinga. Uppsetning þessa hluta er miðuð við að upplýsingar séu aðgengilegar í töfluformi, sem tengist inn í textaskjal með frekari upplýsingum um þjóðréttarlegar skuldbindingar og réttarstöðu hér á landi. I III hluta eru teknar fyrir reglur um bann við pyndingum, þrældómi og mansali (III A), ferðafrelsi, réttur til búsetu og reglur um brottvísun (III B), reglur um ríkisfang og um stjórnmálaþátttöku (III C) og reglur um bann við mismunun (III D).

 

Í fjórða hluta (IV) er fjallað um inntak efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda sem tryggð eru í þjóðréttarsamningum og hvernig þessi réttindi hafa áhrif á réttarstöðu útlendinga. Í þessum hluta er fjallað um atvinnuréttindi og réttindi launþega (IV A), um menntun og menningu (IV B) og um önnur félagsleg réttindi: rétt til aðstoðar, trygginga, heilbrigði og húsnæðis (IV C).

 

Eggert Ólafsson vann III hluta verkefnisins undir umsjón Dóru Guðmundsdóttur og Eirik Sørdal vann IV hluta verkefnisins. Dóra Guðmundsdóttir ritaði inngang og niðurstöður kaflanna auk kafla I, II,  III D og kafla IV C .

 

Niðurstöður

Fyrir utan þær upplýsingar og heimildir sem kynntar eru í verkefninu fjallar hver kafli um réttarástand hér á landi og vísast til þess hér. Var markmiðið að leggja mat á það hvort sjá mætti vankanta á réttarástandi eða framkvæmd hér á landi miðað við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem binda ríkið.  Við vinnu verkefnisins  kom tvennt í ljós sem verðskuldar frekari rannsóknir og aðgerðir.

 

Í fyrsta lagi eru færri úrlausnir dómstóla og stjórnsýsluhafa á þeim sviðum sem rannsökuð voru heldur en ætla mætti í fljótu bragði. Hér verður að taka tillit til þess að úrlausnir stjórsýsluhafa, sem eru birtar, en ekki flokkaðar eru ekki aðgengilegar með auðveldum hætti. Þó  virðist sem ekki reyni oft á álitaefni fyrir stjórnvöldum á þeim sviðum sem fjallað er um í verkefninu og endanlegar úrlausnir dómstóla eru fáar. Gefur það tilefni til að kanna hvort aðgangur að úrlausnaraðilum, sérstaklega dómstólum, sé greiður fyrir útlendinga sem telja að brotið sé gegn ákvæðum laga eða þjóðréttarlegum skuldbindingum sem binda ríkið.

 

Í öðru lagi virðist sem aðlögun landsréttar og framkvæmd taki að miklu leyti mið af þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem gilda á hverju sviði fyrir sig og er það í samræmi við það sem búast má við og í samræmi við stefnu stjórnvalda. Þessa niðurstöðu verður að skoða með fyrirvara um það sem segir hér að framan um úrlausnir í einstökum málum og aðgang að úrlausnaraðilum. Það sem sérstaklega vekur athygli er hversu mikið er um að þjóðréttarsamningar sem fjalla sérstaklega um útlendinga og réttindi þeirra séu ekki undirritaðir af Íslands hálfu. Einnig er nokkuð um það að samningar sem hafa verið undirritaðir hafa ekki verið fullgiltir, en fyrr verða þeir ekki formlega bindandi fyrir íslenska ríkið. Um þetta vísast til umfjöllunar í II B og til einstakra kafla rannsóknarinnar, þar sem fjallað er um einstaka samninga og þar sem fram kemur að ferli til fullgildingar þjóðréttarlegra samninga er oft langt.  

 

Fólksflutningar milli landa fara vaxandi og með samvinnu vestrænna ríkja (m.a innan ESB) þrengist staða útlendinga sem ekki njóta sérkjara. Er mikilvægt að fylgjast með þróun þjóðréttarlega skuldbindinga sem mæla fyrir um vernd lágmarksmannréttinda og taka til allra hópa fólks, einnig þeirra sem ekki geta byggt rétt á sérstökum samningum.

 

Birting

Í samræmi við ofangreind markmið var sú ákvörðun tekin að birta niðurstöðurnar á  heimasíðu Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands. Gert er ráð fyrir að hér megi finna tæmandi yfirlit yfir bindandi þjóðréttarskuldbindingar um mannréttindi sem sérstaklega snerta réttarstöðu útlendinga á völdum sviðum, auk þess sem tenglar gera mögulegt að nálgast þessar heimildir.

 

Þá er í hverjum efnisflokki hægt að nálgast íslenska löggjöf,  dóma- og stjórnsýsluframkvæmd (einkum úrskurði Umboðsmanns Alþingis) sem varðar efnið og sem tekið hefur verið upp í rannsóknarniðurstöðum. Í textaskjali er að finna frekari lýsingu á tilvitnuðum ákvæðum og réttarframkvæmd og fræðilega umfjöllun um efnið.  Áhersla er lögð á að framsetningin sé skýr og heimildirnar þægilegar í notkun. Með þessu vonumst við til að niðurstöður rannsóknarinnar geti nýst bæði við réttarframkvæmd og ráðgjöf, sem og einstaklingum sem leita svara við lögfræðilegum álitaefnum sem tengjast réttarstöðu útlendinga hér á landi.

 

Embla Þórsdóttir vann að uppsetningu síðunnar og veitti Mannréttindastofnun Háskóla Íslands styrk til uppsetningarinnar. Mannréttindaskrifstofa Íslands veitti góðfúslega heimild til að tengja inn á og nota efni sem sett hefur verið upp hjá skrifstofunni og er það gert þegar efni er ekki aðgengilegt annars staðar.

 

Leiðbeiningar um notkun vefútgáfu

Vefútgáfa rannsóknarinnar er vistuð á slóðinni http://stofnanir.hi.is/mannrettindastofnun/

Verkefninu er skipt í fjóra hluta. I. og II. hluti eru byggðir upp með hefðbundnum hætti, sem textaskjöl, með hlekkjum í frumheimildir þar sem það er tekið fram. III. og IV. hluti rannsóknarinnar eru byggðir upp þannig að nálgast má umfjöllun í textaskjali og frumheimildir í gegnum hlekki í töflu í upphafi hvers undirkafla.

 

Í  undirköflum III. og IV. hluta er fyrst almennur kafli, þar sem finna má yfirlit yfir efni hvers undirkafla, helstu niðurstöður og skrá yfir heimildir og frekara lesefni (þ.e. í III. hluta er III A, almennur kafli og undirkaflar þess kafla III A-1 og III A-2 ). Undirkaflarnir eru settir upp þannig að í töflu í upphafi þeirra má finna upplýsingar um þá þjóðréttarsamninga sem binda íslenska ríkið á þessu sviði og eru hlekkir þaðan inn í textaskjal þar sem fjallað er um viðkomandi ákvæði samninganna. Með sama hætti eru hlekkir inn í textaskjal úr dálki sem hefur að geyma tilvísanir í dóma og úrlausnir dómstóla og annarra úrlausnaraðila sem fjallað er um í rannsókninni. Einnig eru teknar upp í töfluna tilvísanir í gildandi íslensk lög á þessu sviði og virka hlekkir þar beint inn í texta laganna. Tilvísunin „íslenskur réttur" tengist inn í textaskjal þar sem fjallað er um íslenskan rétt.

 

Fara má fram og til baka í hverju skjali með þar til gerðum hlekkjum, en einnig má nota vinstri valrönd til að komast á milli kafla og undirkafla verkefnisins. Það athugist að tæknileg atriði geta virkað með mismunandi hætti eftir því hvaða vafri er notaður. 

 

Leiðbeiningar um prentun skjals

Hér má nálgast skýrsluna á útprentanlegu formi .pdf. Athugið að krækjur í vefsíður eru ekki virkar í .pdf skjölunum. Prentanlegu skjölunum er skipt upp í fjóra hluta og eru í sömu uppsetningu og vefsíðan. Í I. hluta er þó einnig að finna inngang skýrslunnar og skammstafanaskrá. Einnig er hægt að vista skjölin inn á tölvu með því að opna skjölin og velja "save a copy."

 

Tilvísanir:

[1] Sjá m.a. nýlega handbók um réttarstöðu flóttamanna sem gefin var út af Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna með aðstoð Mannréttindaskrifstofu Íslands og Rauða kross Íslands.

[2] EES-útlendingur er samkvæmt skilgreiningu sá sem fellur undir reglur EES-samningsins, sbr. 35. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002.

Þú ert að nota: brimir.rhi.hi.is